Michael Eilfort

Politische Opposition in den Vereinigten Staaten und in Deutschland.

Ähnlichkeiten nicht nur im Kern: Auch ein Vergleich von Äpfeln und Birnen kann aufschlussreich sein

Das lateinische „oppositio“ ist wörtlich zu übersetzen mit „Entgegensetzung“, etwas weiter mit „Gegenüberstellung“, „Widerstand“, „Widerspruch“. Der politische Begriff und das Verständnis von Opposition als parlamentarische Gegenkraft bzw. Regierungsalternative wurden vom klassischen britischen Parlamentarismus des 19. Jahrhunderts geprägt. Seitdem gilt die Chance der Opposition, in der geregelten Auseinandersetzung mit der Regierung einen Machtwechsel erreichen zu können, als Gradmesser einer freiheitlichen Demokratie und Gütesiegel eines parlamentarischen Regierungssystems.

Parlamentarischer Opposition bzw. institutionalisierter politischer Opposition kommen drei zentrale Funktionen zu. Von besonderer Bedeutung sind Kritik und Kontrolle, verstanden als laufendes Bewerten und Überprüfen des Regierungshandelns und der Regierungsvorhaben, auch als Korrektiv und Machthemmung im Sinne eines Systems von „checks and balances“. Zu nennen sind zweitens die Aufgaben, sachliche und personelle Alternativen zur Regierungspolitik und zu deren Vertretern zu entwickeln und zu kommunizieren. Dies heißt, auch streitig Stellung zu beziehen und eine Regierung unter den Druck besserer Konzepte zu setzen, damit im Wettbewerb der Ideen die Sachrichtigkeit von politischen Entscheidungen ein möglichst hohes Maß erreicht. Dazu kommt, drittens, die Integrationsfunktion: Opposition ist der institutionalisierte Hoffnungsträger Unzufriedener, führt auch Minderheitensichten in den politischen Prozess ein und trägt durch diese Einbindung dazu bei, das politische System insge­samt zu stabilisieren und auf Mehrheitsfähigkeit, sprich, die politische Mitte hin zu orientieren. Grundsätzlich stehen dafür zwei Strategien zur Verfügung: Kooperation und Konfrontation.

Opposition kann also vieles sein: Eben Entgegnung, Kritik, Ablehnung und Verweigerung, des Weiteren Mitwirkung und Beeinflussung, Offenlegung, Demaskierung und Kontrolle, Ausgleich, Gegengewicht und Antipode, eine Einstellung wie eine organisierte Partei, Gruppe oder Bewegung. Aspiration aber ist sie nie – es sei denn, für einige wenige Realitätsverweigerer, die mancher Mühsal pragmatischer Kompromisssuche überdrüssig sind und sich nach vermeintlich einfacher Weltsicht und der reinen Lehre sehnen. Alle anderen aber dürften in der Opposition bestenfalls die zweitschönste Aufgabe im politischen System sehen, im Regelfall zu verstehen als negative Kompetenzzuweisung in Form einer verlorenen Wahlauseinandersetzung wie als Kontrollauftrag mit der Aussicht, nach guter Führung und Profilierung vielleicht ein paar Jahre später selbst gestalten zu können.

Im institutionellen Rahmen und mit der Aussicht auf einen normalen demokratischen Wechsel ausgeübte politische Opposition steht im Blickfeld dieses Vergleichs zwischen den Vereinigten Staaten und der Bundesrepublik Deutschland. Um empirisch ohnehin kaum feststellbare Systemopposition geht es ebenso wenig wie um außerparlamentarische Opposition im herkömmlichen Verständnis. Sehr wohl dagegen auch um politische Opposition außerhalb des Parlaments, die im eher präsidentiellen System der USA sogar vom Präsidenten durch sein Veto-Recht gegenüber Kongress-Beschlüssen ausgeübt werden kann. Selbst in der deutschen parlamentarischen Demokratie träfe eine Eingrenzung des Begriffs auf die „parlamentarische Opposition“ nicht ganz die Realität, solange bei entsprechenden Mehrheitsverhältnissen politische Opposition regelmäßig auch außerhalb des Bundestages, nämlich über den Bundesrat, stattfindet und damit den eigentlichen Hebel auch der parlamentarischen Opposition darstellt.

Diese steht im Zentrum von Fraenkels Oppositionsdefinition als „verfassungsrechtlich anerkannte und verfassungspolitisch notwendige Zusammenarbeit der in parlamentarischen Gruppen zusammengefassten Mitglieder eines Parlaments, die der Regierung weder angehören noch sie unterstützen“^[1]. In Anlehnung daran erscheint Lösche die „Anwendung des Oppositionsbegriffs auf das präsidentielle Regierungssystem der Vereinigten Staaten widersinnig“². Wasser konstatiert: „Wo sich schon der amerikanische ‚party’-Begriff inhaltlich viel differenzierter darstellt als unsere ‚Partei’, wecken der Parteisphäre zugehörige Begriffe wie ‚Fraktion’, ‚Koalition’ oder ‚Opposition’ als analytische Instrumente zur Erhellung politischer Realitäten in den Vereinigten Staaten noch größere Bedenken“³. Dies gilt es zu berücksichtigen, aus gutem Grund ist auch im Titel nicht von parlamentarischer, sondern von politischer Opposition die Rede.

Die Bedenken Wassers gegen die Übertragung des Begriffs „Opposition“ auf die Vereinigten Staaten scheinen aber weniger weitreichend als die opportunistischen Vorbehalte des von ihm geschätzten Aufklärers und Freiheitsverfechters Thomas Jefferson gegen politische Opposition: „Jefferson fühlte und gebärdete sich […] in seinem Staatsamt als Vizepräsident der Vereinigten Staaten neben dem relativ konservativen Nachfolger Washingtons im Präsidentenamt, John Adams (1796-1800), als der eigentliche Repräsentant einer dezidiert alternativen Regierungspolitik, einer systemkonformen Opposition also. Sobald er und seine Anhänger jedoch 1801 an die Macht kamen und in Amt und Würden standen, fanden sie, dass es neben ihnen ‚eigentlich’ keinen weiteren Bedarf an einer alternativen Opposition mehr geben könne, da ja nun ‚die Richtigen’ an den Rudern säßen“⁴.

Politische Opposition in den Vereinigten Staaten und in Deutschland zu betrachten, heißt durchaus, Äpfel mit Birnen zu vergleichen: So steht der Begriff jenseits des Atlantiks eher für ein von unterschiedlichen politischen Akteuren aus wechselnden Anlässen praktiziertes Verhalten, hierzulande eher für eine fest gefügte politische Kraft. Wie befruchtend der Vergleich gleichwohl zu sein vermag, wird im Folgenden zu zeigen sein – auch anhand geradezu verblüffender Parallelen in der jüngeren Geschichte.

Über den Vergleich der Rolle und Möglichkeiten der politischen Opposition in beiden Ländern hinaus soll vor allem für Deutschland noch auf einen Aspekt abgehoben werden, der bislang in Abhandlungen zum Thema „Opposition“ kaum Beachtung fand: Die erlebte, oft erlittene Oppositionswirklichkeit jenseits von Verfassungstheorie und -praxis, von Institutionen, geregelten Verfahren und schönen Schaubildern, so z.B. die informellen und medialen Rahmenbedingungen für eine Opposition, die gruppendynamischen wie die individuellen psychologischen Prozesse in ihren Reihen und nicht zuletzt fehlende Möglichkeiten der Kontrolle und Auseinandersetzung mit einer zunehmend „außerparlamentarischen Regierung“.

Wo alle (auch) Opposition sind: Die Vereinigten Staaten

Wesentlich mehr als parlamentarische Systeme, deren zentrales konstitutives Element die Wahl der Regierung durch und die Verantwortung der Regierung vor dem Parlament ist, sind die Vereinigten Staaten durch einen wirklichen Dualismus von Exekutive und Legislative geprägt. Der gewählte Präsident und seine „Secretaries“ – Minister gibt es nicht und dem Parlament dürfen die Leiter der exekutiven Fachbereiche auch nicht angehören – müssen sich damit arrangieren, dass der Großteil der Gesetzgebungsarbeit im Kongress stattfindet und praktisch keine Gesetzesvorlage dort so zum Beschluss kommt, wie sie eingebracht wurde. Für den Präsidenten und seine Administration bedeutet dies ein ständiges Ringen um Einfluss, Kontrolle der Agenda und Kompromisse. Bei alledem können sie sich nicht auf feste Mehrheiten und nur ansatzweise auf „Fraktionsdisziplin“ verlassen.

Selbst wenn die Partei des Präsidenten formal über die Mehrheit verfügt, muss er im Einzelfall und ad hoc um Unterstützung werben: „Auch in den neunziger Jahren votierten nur in rund zehn Prozent aller namentlichen Abstimmungen mindestens 90 Prozent der Abgeordneten einer Partei gegen mindestens 90 Prozent der Abgeordneten der anderen Partei. Rund ein Drittel aller Abstimmungen im Kongress, bei denen eine Mehrheit der einen Partei gegen eine Mehrheit der anderen Partei votiert, werden von der Minderheitspartei gewonnen“⁵. Insbesondere im parteiferneren Senat verlaufen die „Frontlinien“ oft unübersichtlich. Im Herbst 2002 stimmte der Resolution, die Präsident Bush freie Hand bezüglich des Irak geben sollte, z.B. der Demokrat und Vizepräsidentschaftsbewerber von 2000, Joe Lieberman, zu, während republikanische Senatoren ihre Unterstützung verweigerten.

Dies hängt auch mit der relativen Schwäche amerikanischer Parteien zusammen: Von zentral organisierten und straff geführten Mitglieder- oder Programmparteien kann keine Rede sein, eher von jeweils lockeren Bündnissen der republikanischen oder demokratischen Parteigliederungen aus den Einzelstaaten oder auf den Ebenen darunter. Entsprechend gilt im Parlament ungeachtet der in den vergangenen Jahren gestiegenen „Fraktionsdisziplin“, Homogenität und Bedeutung der Fraktionsführer: Das einzelne Kongressmitglied ist unabhängiger und tritt überwiegend als Einzelkämpfer auf. Nominierungen finden meistens durch Vorwahlen, die so genannten „primaries“ statt, ebenso steht durch das Fehlen von irgendwie gearteten Parteilisten die ohnehin gering ausgeprägte Parteihierarchie eher am Rand. Alle Mitglieder des Kongresses sind direkt gewählt, die Mitglieder des Repräsentantenhauses müssen sich sogar im Zweijahrestakt dem Wählervotum stellen und fühlen sich umso mehr dem Wahlkreis und den sie unterstützenden Verbänden verpflichtet. Die umfangreichen persönlichen Mitarbeiterstäbe der Abgeordneten verstärken diese Tendenz noch, weil die Verlängerung von Arbeitsverträgen natürlich von der Wiederwahl eines Abgeordneten abhängt und weniger vom Wohlergehen und Gesamtbild seiner „parlamentarischen Familie“. Auch deshalb findet, sobald für einen Parlamentarier wichtige Wahlkreis- oder Verbandsinteressen berührt sind, oppositionelles Verhalten gegenüber dem Präsidenten in beiden Kammern des Kongresses auch in dessen „eigenen“ Reihen statt.

Dazu kommt, dass im Gegensatz zum deutschen Muster jedes Mitglied des Kongresses über zentrale parlamentarische Rechte verfügt wie beispielsweise die Gesetzesinitiative oder das Recht jedes einzelnen Mitglieds eines Ausschusses, abgesehen vom Präsidenten und seinem Stab, von jedem anderen Angehörigen der Exekutive verlangen zu können, Rede und Antwort zu stehen. Nicht zuletzt vermögen – inzwischen eingeschränkt – einzelne Parlamentarier mit Dauerreden Abläufe und Abstimmungen zu blockieren. Der „Filibuster-Rekord“ steht immer noch bei Strom Thurmonds 24 Stunden und 18 Minuten in einer Rede gegen die „Rassenvermischung“ 1957.

Schließlich wird die Unübersichtlichkeit noch durch die Existenz von eigentlich 6 Parteien im Kongress erhöht: Hierbei werden im Regelfall nicht nur Demokraten und Republikaner, sondern jenseits deren Trennungslinie Liberale und Konservative – ein Republikaner aus Maine dürfte weiter „links“ stehen als ein Demokrat aus Mississippi –, Presidential und Congressional Majority unterschieden. Aus ihnen entstehen Mehrheiten in ständig variierender Geometrie. Lediglich die nach Regionen, ethnischen Gemeinsamkeiten oder Berufsgruppen organisierte informelle Zusammenarbeit parteiübergreifender Parlamentariergruppen, der so genannten „caucuses“, wurde durch den Verlust von Sonderrechten und Ausstattung etwas geschwächt, findet aber nach wie vor statt. In Deutschland ist es dagegen nicht vorstellbar, dass z.B. SPD- und Unionsabgeordnete aus Nordrhein-Westfalen gemeinsam gegen den erklärten Willen einer oder beider Fraktionsführungen abstimmen, ebenso wenig, dass tendenziell konservativere baden-württembergische SPD-Parlamentarier bei streitigen Abstimmungen mit eher liberalen Hamburger Unionskollegen votieren.

Alles zusammen führt zum Fehlen einer klaren Unterscheidungsmöglichkeit zwischen Regierung und Opposition: „Wo keine auf Dauer und Konsistenz angelegte parlamen­tarische Regierungsmehrheit existiert, gibt es entsprechend auch keine Minderheit, also keine Opposition.'⁶Insofern ist politische Opposition in den USA ein Vorgang und weder Zustand noch Organisation. Anders ausgedrückt: Ein Stück weit sind sowohl Präsident wie Kongress zugleich „Oppogierung“ und „Resition“.

Verorten könnte man die Oppositionsrolle auf der einen Seite am ehesten noch im Kongress, dies dürfte auch die trotz aller Zweifel vorherrschende Sichtweise sein. Als stärkste Waffe beider Kammern gilt dabei, präsidentielle Gesetzgebungswünsche durch fehlende Mehrheit in nur einer von ihnen scheitern zu lassen. Der Senat hat dazu die Möglichkeit, auch personelle Vorschläge des Präsidenten für wichtige Führungspositionen – von zu berufenden „Kabinettsmitgliedern“ bis hin zu Botschaftern – abzulehnen. Als besonderes Instrument, sozusagen als „parlamentarische Atombombe“, steht noch das Impeachment, also das Amtsenthebungsverfahren gegen den Präsidenten, zur Verfügung. Da es dabei in erster Linie um ein rechtliches Verfahren im Parlament zur Feststellung möglicher Verfassungsverstöße eines Präsidenten und eigentlich weniger um politische Auseinandersetzungen geht, ist das Impeachment nicht mit einem Misstrauensvotum zu vergleichen. Insofern dürften die Republikaner Ende der 90er Jahre mit ihrem Versuch, Präsident Clinton entsprechend zu sanktionieren, über das Ziel hinausgeschossen haben: Der Lebemann in ihm hat sich sicher manche unkonventionelle Freude im Amt gegönnt, einen Verfassungsverstoß stellt der Austausch mit einer Praktikantin aber kaum dar.

Insgesamt wird die Exekutive regelmäßig in wesentlich stärkerem Umfang, aggressiver und mit schärferen parlamentarischen „Waffen“ als im deutschen Bundestag von den Ausschüssen und Unterausschüssen des Kongresses gezwungen, Rechenschaft abzulegen. Deren von der jeweiligen Mehrheitspartei nach dem amerikanischen Grundsatz „Dem Sieger die Beute“ komplett gestellte Vorsitzende – im Bundestag dagegen werden Ausschussvorsitze nach dem Schlüssel des Wahlergebnisses „gerecht“ verteilt – können auf die Unterstützung eines im Vergleich zu Deutschland üppigen Apparates zurückgreifen und nutzen den überwiegenden Teil der Ausschuss-Sitzungen für Kontroll- und Untersuchungsaufgaben. „Die einzelnen Untersuchungsausschüsse gewinnen dadurch an Schwerkraft, dass sie in einer konkret abgesteckten Politikarena verortet und mit Interessengruppen sowie Regierungsbehörden verbunden sind und sie sich zugleich gegenüber anderen Politikarenen abschotten. […] Von einem derart vernetzten ‚iron triangle’ […] kann gegen den Präsidenten systematische Obstruktionspolitik betrieben werden“⁷.

Kongress als Teil der Exekutive, Präsident in der Opposition?

Auf der anderen Seite aber verstehen viele Amerikaner unter „government“ eben nicht nur den Präsidenten und seine Administration („executive branch“), sondern auch die beiden Häuser des Kongresses („legislative branch“). Genau in diesem Sinn wird auch von „unified government“ gesprochen, wenn der Präsident in beiden Kammern über eine ihm grundsätzlich geneigte Mehrheit verfügt, und von „divided government“, wenn er sich einer qua Parteizugehörigkeit eher oppositionell eingestellten Mehrheit gegenübersieht. Die Gesetzesinitiative liegt ohnehin ausschließlich beim Kongress, und dort können Alternativen zur Politik des Chefs der Exekutive nicht nur wie in Deutschland formuliert, sondern unter Umständen auch durchgesetzt werden. Versucht der Präsident dies per Veto zu verhindern, ist das nichts anderes als oppositionelles Verhalten.

Unter den Bedingungen des „divided government“ kann der Präsident folglich selbst zur politischen Opposition gegen Mehrheiten im Kongress werden, wie z.B. Bill Clinton nach den Erdrutschsiegen der Republikaner Newt Gingrichs im Herbst 1994: Die Erfolgsquote Clintons – bemessen am Anteil der vom Präsidenten ausdrücklich unterstützten Kongressmaßnahmen oder -beschlüsse – hatte zwischen 1993/1994 bei 86,4 Prozent gelegen und damit ähnlich hoch wie unter den gleichen Bedingungen des „unified government“ die der Präsidenten Kennedy, Johnson und, etwas abgeschwächt, Carter. Zwischen dem Debakel der Demokraten bei den Zwischenwahlen 1994 und der Wiederwahl Clintons 1996 lag der Wert im von den Republikanern beherrschten Kongress bei nur mehr 45,7%⁸. In der zweiten Amtszeit zwischen 1997 und 2001 bestätigte sich ein anderes, regelmäßig wiederkehrendes Phänomen: Während man vielleicht erwarten könnte, ein nicht wieder wählbarer, von Wahlüberlegungen also freier und zudem gerade bestätigter Präsident würde kraftvoll Politik gestalten und durchsetzen, kommt es zunehmend zum Gegenteil. „Insofern die Kompromissbereitschaft des Kongresses sich stets in beträchtlichem Maße im Verhältnis zum künftigen Machtpotential des Präsidenten bemisst, führt dieses eher dazu, dass die Rücksichtnahme einzelner Kongressmitglieder auf die politischen Interessen des Präsidenten sukzessive abnehmen und damit im Ergebnis regelmäßig eine Konstellation produzieren, die in den USA als ‚lame duck presidency’ beschrieben wird.“⁹

Selbst dabei bieten sich für Führungskräfte der dem Präsidenten kritisch gegenüberstehenden Partei im Kongress gewöhnlich nur wenig Möglichkeiten der Profilierung als quasi vorbestimmter Präsidentschaftsbewerber. Die „Opposition“ zum Präsidenten im Kongress bietet eher inhaltliche Alternativen bzw. übt starken bis hin zu dominierendem Einfluss auf die Gesetzgebung aus. Ein „Schattenkabinett“ im britischen Sinn bietet sie indes nicht an. Zu hinterfragen ist aber, ob darin tatsächlich ein wichtiger Unterschied zu parlamentarischen Demokratien generell liegt¹⁰: In Deutschland gibt es zwar informell einen „Oppositionsführer“ im Bundestag, der insbesondere bei gleichzeitiger Ausübung des Parteivorsitzes ein beachtliches Gewicht auf die Waagschale legt – gleichwohl zeigen aber sowohl die Beispiele Kohl 1979 wie Scharping 1995, dass ein Partei- und Fraktionsvorsitzender nicht zwangsläufig Spitzenkandidat bei der nächsten Bundestagswahl ist. In den USA hat seit Kennedy kein Kongressmitglied, geschweige denn eine dortige Führungskraft, den direkten Weg in das Weiße Haus gefunden, stattdessen waren vier der fünf letzten US-Präsidenten früher Gouverneure in US-Bundesstaaten gewesen.

In den vergangenen Jahrzehnten war in den Vereinigten Staaten das „divided government“ eher Regel denn Ausnahme und pflegte die Partei des Präsidenten – es gibt immer genug Anlässe, mit Regierungspolitik unzufrieden zu sein – bei den Zwischenwahlen mitten in dessen Amtszeit eher an Unterstützung zu verlieren.

Nur 2002 war vieles anders. Allerdings dürften die starken Gewinne für die Republikaner zu einem Großteil mit dem 11. September 2001 zu erklären und auf die Entschlossenheit zurückzuführen sein, mit der sich auch die Wähler um die Flagge bzw. ihren Präsidenten geschart haben. Dass George W. Bush als erster republikanischer Präsident überhaupt eine Mehrheit im Repräsentantenhaus ausgebaut hat und als erster Republikaner seit Eisenhower von der Mehrheit in beiden Kammern des Kongresses unterstützt wird, unterstreicht den Ausnahmecharakter dieses Wahlgangs. Als dessen Folge ist die Wirksamkeit institutionalisierter politischer Opposition deutlich reduziert: Einzig die Republikaner bestimmen in den USA 2003 und 2004 die politische Agenda, gegen sie gibt es keine Anhörung im Senat und nicht einmal Abstimmungen über Gesetzesvorlagen.

Während in Deutschland die Schlagkraft der parlamentarischen Opposition maßgeblich von der Verfügbarkeit eines außerparlamentarischen Instruments – der Mehrheit im von Länderexekutiven besetzten Bundesrat – abhängt, ist in den USA politische Opposition umso stärker, je mehr die politischen Grundlinien des Präsidenten und der beiden gewählten Kammern des Parlaments auseinander fallen. In der zweiten Hälfte der Präsidentschaft von George W. Bush kann davon keine Rede sein. Dennoch wird sich in „normaleren“ Zeiten wieder der langfristige Trend bestätigen: Mehr als zwei Drittel des Zeitraums seit dem 2. Weltkrieg sind – ganz anders als vor 1945 – durch die Konstellation des „divided government“ gekennzeichnet, tendenziell mit republikanischen Präsidenten und demokratischen Kongressmehrheiten.

Mit dem Zustand des „divided government“ wird in den Vereinigten Staaten oft – teils zu Recht, teils irreführend – der Begriff „gridlock“ verbunden, eine Art Mischung aus Reformstau und Blockade: Da das politische System darauf basiert, dass Exekutive und Legislative zusammenarbeiten müssen, kommt es zum Stillstand, sobald sich eine Seite dieser Kooperation entzieht. Der Kongress kann ohne Unterschrift des Präsidenten kein Gesetz, auch keinen Haushalt durchbringen, der Präsident wiederum kann ohne Kongress nur verwalten, nicht gestalten, ja, Gesetze nicht einmal einbringen. Ein eindrucksvolles Beispiel des „gridlock“ lieferten der Demokrat und Präsident Clinton sowie der republikanisch dominierte Kongress im Herbst 1995, als sie sich lange nicht auf einen Bundeshaushalt einigen konnten und Bundesangestellte sogar auf ihr Gehalt warten bzw. nach Hause geschickt werden mussten. Dies war allerdings das Ergebnis einer besonders aufgeheizten politischen Stimmung und nicht normales „Abfallprodukt“ des „divided government“ – genauso wenig wie sich ein Präsident unter den Vorzeichen des „unified government“ sicher sein kann, dass es nicht zu Blockaden kommt: „Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Effekte von ‚divided government’ – entgegen der traditionellen Vermutung – keine generelle Entscheidungsblockade […] verursachen; es werden aber gleichwohl weniger besonders wichtige Maßnahmen verabschiedet als unter den Bedingungen einer gleichgerichteten parteipolitischen Kontrolle von Legislative und Exekutive“¹¹.

„An end to gridlock!“¹²: Ob Bill Clintons Aussage im Präsidentschaftswahlkampf 1992 angesichts bestehender demokratischer Dominanz im Kongress tatsächlich „einer der entscheidenden Gründe für die Abwahl von George Bush“ war, ist eher zu bezweifeln. Zu oft haben die Amerikaner über mehrere Jahrzehnte hinweg und mit eher wachsender Neigung bei Kongresswahlen, insbesondere bei Zwischenwahlen, zum Ergebnis des „divided government“ beigetragen, als dass man dies nicht als bewusstes Setzen von Gegengewichten interpretieren müsste. Eine „allmächtige“ Regierung scheint seit 1945 im Regelfall nicht mehr gewollt zu sein, effektive Kontrolle und mehr Machtteilung dagegen sehr wohl. Letzteres ist ohnehin ein prägendes Element amerikanischer politischer Kultur: Sie ist fast seit den Anfängen gekennzeichnet unter anderem durch ein ausgeklügeltes System von „checks and balances“, ein großes Interesse an Transparenz und demokratischer Kontrolle, weniger starke „cleavages“ in der Wählerschaft wie in deren Köpfen und damit eher pragmatische als programmatisch-ideologisch festgelegte Parteien, die gleichwohl politische Kontroversen offener, härter und vor allem streitiger austragen als in Deutschland üblich. Auch die Wahlkämpfer-Weisheit „negative campaigning pays“ würde kaum so regelmäßig zu starker Umsetzung kommen, wenn das demoskopisch ja auch während des Wahlkampfs ständig genau beobachtete amerikanische Publikum sich von härteren politischen Auseinandersetzungen abwenden würde.

Deutsche Missverständnisse: Die ungeliebte Opposition als notwendiges Übel

Ganz anders in Deutschland, wo die Devise zu gelten scheint: Lieber alles grau in grau und vor allem keinen Streit. Umfragen, denen zufolge zwei Drittel der repräsentativ Ausgewählten die wichtigste Aufgabe der deutschen parlamentarischen Opposition in der Unterstützung der Regierung sehen¹³, belegen einen zweifelhaften Aspekt der deutschen politischen Kultur als Folge im Grunde apolitischer oder politikfeindlicher Denktraditionen – man denke an Goethes „Faust“: „Ein garstig Lied! Pfui! Ein politisch’ Lied“ – und obrigkeitsstaatlicher Restbestände. Die vielleicht rückläufige, aber vorhandene Sehnsucht nach harmonischer wie starker Führerschaft jenseits des Parteienhaders trägt zu einer Konsenssucht bei, die politischen Wettbewerb, zu dem auch Zuspitzung gehört, allzu leicht in den Bereich des politisch nicht Korrekten rückt. Vor diesem Hintergrund nimmt es z.B. nicht wunder, wie sich im Bundestagswahlkampf 2002 das bayerische Wappentier eher zurückhaltend als Salonlöwe präsentierte und ein kantiger, tatkräftiger und zur mobilisierenden Polarisierung herausragend geeigneter Politiker Erfolg durch die Umwidmung zum weichgespülten Kuschelbayern erhoffte.

Generell gilt für deutsche Oppositionspolitiker: Anders als ein Bundeskanzler letztlich aller Deutschen verkörpern sie schon grundsätzlich nicht das Ganze und haben in mehrfacher Hinsicht wenig Anlass, konsensual aufzutreten. In der Parlamentsberichterstattung werden sie von den Medien umso eher zitiert, je aggressiver sie den politischen Gegner angehen. Mit der Amtsautorität eines vermeintlich über den Parteien stehenden sowie für das größere Ganze einstehenden Regierungsmitglieds aufzutreten und sich einem Harmonie verströmenden, erhabenen Diskurs hinzugeben, ist ihnen nur bei Verzicht auf Medienpräsenz möglich. Vor allem Oppositionsführer im Bundestag sind deshalb oft genug mit der Erwartung konfrontiert, auch zur moralischen Erbauung der eigenen Reihen den „Wadlbeißer“ zu geben und damit eine öffentlich gut wahrnehmbare, jedoch wenig geliebte Rolle auszufüllen. Ungeachtet aller verfassungsrechtlichen und politischen Möglichkeiten der Opposition: Dieser Aspekt deutscher politischer Kultur macht ihre Arbeit nicht leichter.

Ein anderes, immer noch verbreitetes Missverständnis stellt die Annahme eines Dualismus zwischen Exekutive und Legislative dar. Stattdessen verläuft im parlamentarischen System auch der Bundesrepublik die „Frontlinie“ natürlich zwischen der Regierung und der sie tragenden parlamentarischen Mehrheit einerseits und der parlamentarischen Opposition andererseits. Dabei hat Mehrheit Mehrheit zu sein und zu „stehen“. Sieht man von den sehr seltenen Fällen ab, in denen die Fraktionen z.B. in grundsätzlichen ethischen Fragen die Abstimmung freigeben, stellt die Niederlage der Regierung bzw. der sie tragenden Parlamentsmehrheit auch bei nur einer inhaltlich noch so unbedeutenden Abstimmung praktisch automatisch eine existenzielle Gefahr für diese Regierung dar. Deshalb drohte im Herbst 2001 schon die im Vergleich zum beschriebenen Irak-Votum des US-Kongresses weitaus weniger weitreichende Entscheidung über eine Bundeswehrbeteiligung an der internationalen Schutztruppe für Afghanistan die Regierung zu spalten. Bundeskanzler Schröder sah sich veranlasst, sein Amt mit der Vertrauensfrage zur Disposition zu stellen und damit den Rückhalt der eigenen Truppen zu erzwingen.

Ein zentraler, damit zusammenhängender Unterschied zwischen den Systemen liegt eben darin, dass in Deutschland der einzelne Abgeordnete eher wenig, die Partei dagegen tendenziell stärker zählt. Über die durchschlagenden oppositionellen Waffen im Bundestag verfügen die Fraktionen als Bindeglieder zwischen Parteien und Parlament: Auf institutioneller Ebene durch die Herrschaft über die Agenda und die Vergabe der Redezeiten. Infrastrukturell durch einen relativ umfangreichen Fraktionsapparat, dem auf Seiten der einzelnen Abgeordneten vergleichbar kleine Mitarbeiterzahlen gegenüberstehen. Die Nominierung von aussichtsreichen Bundestagskandidaten allein durch die Parteien sowie die Bedeutung der Landeslisten leisten ein Übriges. Wie sehr hierzulande die Fraktionen und damit ihre Mitglieder als lediglich parlamentarische Instrumente der „übergeordneten“ Partei gesehen werden, zeigte nicht zuletzt im Herbst 2002 die Verdrängung des von breiter Unterstützung in der CDU/CSU-Bundestagsfraktion getragenen Vorsitzenden durch die CDU-Parteivorsitzende.

Anders als in den Vereinigten Staaten hat der einzelne Abgeordnete also nur sehr begrenzte Kontrollrechte, die wesentlichen Instrumente parlamentarischer Kontrolle liegen in den Händen der Fraktionen: Fragestunden, Regierungsbefragungen, Große und Kleine Anfragen wie Aktuelle Stunden können nur Gruppen von Abgeordneten durchsetzen. Ausschließlich über die bzw. zwischen den Fraktionen erfolgt die Festlegung der Tagesordnung des Plenums, oft unter Berücksichtigung des Reißverschlussverfahrens – erster Tagesordnungspunkt nach Wahl der großen Regierungsfraktion, zweiter nach dem Geschmack der großen Oppositionsfraktion usw. Dies stellt zusammen mit der nach Proporz erfolgenden Teilhabe der Opposition an Vorsitzendenpositionen in ständigen Bundestagsausschüssen im internationalen Vergleich ein besonderes Oppositionsrecht dar – an der strukturellen Unterlegenheit der Opposition und den fest gefügten Machtverhältnissen im Bundestag ändert es genauso wenig wie andere „Vorrechte“, die vermeintlich besonders der parlamentarischen Minderheit nützen: Wahr ist, dass Mitglieder von Landesregierungen jederzeit im Bundestag sprechen, auf landespolitische Erfolge verweisen und Oppositionskonzepte damit glaubhaft unterstreichen können. Wahr ist indes auch, dass dies auf die Redezeit der entsprechenden Fraktion angerechnet und der Sinngehalt des Ganzen ja zuweilen von der Opposition selbst in Zweifel gezogen wird: So antwortete der Unions-Kanzlerkandidat Stoiber Anfang Juli 2002 auf die Frage eines Journalisten, warum er nicht anlässlich einer Haushaltsdebatte im Bundestag die Gelegenheit zum Schlagabtausch mit dem Bundeskanzler wahrnehme und stattdessen zeitgleich einige hundert Meter entfernt eine Rede halte: „Die Leute überbewerten den Bundestag“.

Der bayerische Ministerpräsident hat damit wohl weniger eine Missachtung des gesamten Parlaments beabsichtigt als aus der Praxis heraus eine Einschätzung des Einflusses der dortigen Opposition gegeben und die deren Situation wohl realistischer beschrieben als manche wissenschaftliche und von der Theorie geprägte Publikation: Da wird, formal sicher nicht unberechtigt, von einer „ungewöhnlich großzügig beschaffenen institutionellen Chancenstruktur der parlamentarischen Opposition“ sowie „ausgeprägten Mitwirkungs- und Vetorechten“¹⁴gesprochen oder formuliert: „Gut ausgebildete parlamentarische Arbeitsstrukturen mit ressortorientierten Ausschüssen und nach gleichem Muster gegliederten Fraktionen binden die Opposition in jedem Stadium des parlamentarischen Entscheidungsgangs in die Verantwortung ein und eröffnen ihr schon aus strukturellen Gründen erhebliche Mitsteuerungsmöglichkeiten“.¹⁵Das klingt fast zu schön, um Wahlen gewinnen zu wollen.

Paradigmenwechsel: Die Regierung bekämpft die Opposition

Bei aller gebotenen Vorsicht gegenüber erbsenzählenden Herangehensweisen an politische Vorgänge – schon die Parlamentsstatistik spricht eine andere Sprache: „Vor allen Dingen die Regierungsvorlagen besitzen eine Chance auf Verabschiedung, während Bundestags- und Bundesratsvorlagen deutlich geringere Realisierungschancen besitzen: Insgesamt 85,1 Prozent aller Gesetzentwürfe der Bundesregierung wurden auch verabschiedet, während nur 34,0 Prozent bzw. 30,1 Prozent der Projekte der beiden anderen Verfassungsorgane ihren Weg in das Bundesgesetzblatt fanden.“¹⁶Während diese durchschnittlichen Werte für die Jahre 1949 bis 1998 die Oppositionschancen noch greifbar erscheinen lassen, ergibt eine methodisch präzisere Betrachtung der Jahre 1949 bis 1987 ein anderes Bild: Danach waren lediglich an die 11 Prozent inhaltlich gestaltender Bundesgesetze auf Initiative der Opposition zustande gekommen.¹⁷Der Rekordwert von 20,2 Prozent wurde in der Wahlperiode 1969 bis 1972 erreicht, als sich die Union als betrogener Wahlsieger und nur kurzzeitig verhinderte Nebenregierung empfand. Ihre gouvernementale Attitüde und konstruktive Sacharbeit wurde allerdings bei der „Willy-Wahl“ 1972 alles andere als belohnt. Damit wird auch ein Grundproblem oppositioneller Sacharbeit deutlich.

Selbst wenn nämlich – selten genug – über den „Oppositionsinitiativenanteil“ hinaus sich in Gesetzesbeschlüssen des Bundestages einzelne Anregungen der Opposition wieder finden sollten, dann allenfalls deshalb, weil dies in der breiten Öffentlichkeit nicht deutlich wird. „Politische Urheberrechte“ gibt es nicht und Bundestagsbeschlüsse, die in wegweisenden Gesetzesänderungen sowie Wohltaten der Regierung münden, werden von der Öffentlichkeit auch mit dieser verbunden und keinesfalls mit den möglicherweise oppositionellen geistigen Vätern: „Gerade Gesetzentwürfe der parlamentarischen Minderheit erleiden häufig das Schicksal, zunächst der Ablehnung durch die Regierung anheim zu fallen, um nach Abwarten einer taktischen Schamfrist im Gewande einer gouvernementalen Vorlage wieder auf der parlamentarischen Bühne zu erscheinen. Regelmäßig kann sich dabei die Regierungsmehrheit des Kurzzeitgedächtnisses von Bürgern und Journalisten sicher sein: Oft reichen nur wenige Monate Abstand, um den zugrunde liegenden oppositionellen Impuls vergessen zu machen.“¹⁸

Zumindest die Erfolgsaussichten der Opposition bei Wahlen werden durch ihre parlamentarische Mitwirkung nicht unbedingt erhöht. Auch mit manchem Kontrollrecht stößt die Minderheit schnell an Grenzen. So resultieren aus den allmittwöchlichen Regierungsbefragungen, in deren Rahmen demonstrativ gelangweilte Staatssekretäre die zum Teil bemühten Fragen aus den ebenfalls dünn besetzten Oppositionsreihen abtropfen lassen, ebenso selten spektakuläre oder zumindest über Interessengruppen hinaus wahrnehmbare Punktsiege wie aus der großen Zahl parlamentarischer Anfragen. Das konstruktive Misstrauensvotum als zurückhaltende deutsche Version der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung hat zur Stabilität im Nachkriegsdeutschland sicher beigetragen, ein aussichtsreiches Angriffsinstrument parlamentarischer Opposition ist es allerdings nicht.

Selbst das eigentlich eher von der oppositionellen Minderheit genutzte investigative Folterwerkzeug des parlamentarischen Untersuchungsausschusses – bis zur Jahrtausendwende gingen ca. vier Fünftel von ihnen auf Oppositionsanträge zurück, zur Einsetzung reicht ein Viertel der Mitglieder des Bundestages – kehrte sich in jüngster Zeit gegen die Opposition: Die Arbeit des Parteispendenausschusses in den Jahren 2001 und 2002 bestand vordergründig in der Aufklärung illegaler Spenden an die CDU, in Wahrheit aber erfolgte der Versuch der moralischen Diskreditierung und Vorführung der aktuellen Minderheit durch die Mehrheit. Nichts anderem diente auch das Kommandounternehmen, wegen angeblich verschwundener Regierungsakten aus den 90er Jahren mit Hilfe eines willfährigen „Sonderermittlers“ – geschickt aus dem Lager der Opposition gewählt – die Staatsanwaltschaft in die Verfolgung eben der parlamentarischen Opposition einzuschalten – ohne haltbaren Grund, wie sich später herausstellte. Man kann gespannt sein, ob derartige Regierungsstrategien zur Schwächung der Opposition und/oder Ablenkung von Sachproblemen weitere Anwendungsgebiete finden. Auch auf andere Weise schien sich ein gewisser Paradigmenwechsel anzudeuten, wo­nach nicht mehr die Opposition die Regierung bekämpft, sondern die Regierung die Opposition: Im Jahr 2000 beispielsweise versuchte man mittels eines perfiden „Policy-Mix“ aus steuerfinanzierten Feldzügen politischer Korrektheit – die anfängliche Kampagne gegen Rechtsextremismus wandelte sich schnell und wundersam zum „Aufstand der Anständigen“ gegen „Rechts“ und regierungsamtlich mitorganisierter öffentlicher Empörung – Sebnitz lässt grüßen –, die Opposition an den rechten Rand zu drängen und selbst ein für allemal die Exklusivität politischer Mitte zu beanspruchen.

Soweit die deutsche Opposition dann nicht mit ihrer moralischen Rechtfertigung be­schäftigt ist – mit teilweise überschießendem Eifer, wie das im August 2000 aus Bay­ern angeregte NPD-Verbotsverfahren belegt – und ihre eigentlichen Funktionen wahr­nimmt, sind dabei letztlich andere Institutionen neben dem Bundestag die wirksamsten Hebel. Da ist zum einen das fast ausschließlich von der Opposition in Anspruch genommene Recht eines Drittels der Mitglieder des Bundestages zu nennen, im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht die Verfassungskonformität von parlamentarisch beschlossenen Maßnahmen überprüfen zu lassen. Auch die Mehrzahl der entsprechenden Organstreitverfahren wird von der Bundestagsopposition bzw. ihr politisch nahe stehenden Länderregierungen angestoßen – mit durchaus guten Chancen. Dies belegte auch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 2003, das Zustandekommen des Bundesratsbeschlusses vom 22. März 2002 über das von der rot-grünen Bundesregierung vorgelegte Zuwanderungsgesetz wegen der Wertung des gespaltenen Abstimmungsverhaltens des Landes Brandenburg als „ja“ für verfassungswidrig zu erklären. 2001 hatte das Gericht das Königsrecht des Parlaments, das Haushaltsrecht, unterstrichen, indem es gegen die Gültigkeit außerparlamentarischer Zusagen der Beschaffung neuer Transportflugzeuge für die Bundeswehr durch den Verteidigungsminister Einwände erhob.

Da jede Bundesregierung bemüht sein muss, derartige Konstellationen und mögliche Niederlagen von vorneherein zu vermeiden, erfolgt im Regelfall eine vorauseilende Berücksichtigung gravierender Kritikpunkte, d.h. dass sich schon das Wissen um die Existenz dieses möglicherweise von der Opposition in Anspruch genommenen Sanktionsmechanismus auswirkt.

Zum anderen gibt es natürlich die oppositionelle Waffe schlechthin, den Bundesrat. Verfügt die Bundesregierung dort über eine Mehrheit, ist also sozusagen der Zustand des „unified government“ gegeben, ist die Bedeutung dieses Bundesorgans zumindest in der öffentlichen Wahrnehmung weitgehend reduziert. Gleichwohl stellt es auch noch dann eine weitere Profilierungsmöglichkeit für die Personalreserve der Opposition in Form von Länderregierungschefs auf bundespolitischer Bühne dar. Ist aber die Waffe aus Sicht der Bundestagsopposition geladen, sprich, verfügt sie in der Länderkammer über eine ihr grundsätzlich geneigte Mehrheit, steigen ihre Einflusschancen unter den Bedingungen des „divided government“ ungemein. Das gilt im Besonderen für die so genannten Zustimmungsgesetze, denen der Bundesrat zustimmen muss, weil Länderinteressen und –rechte berührt sind. Der Anteil dieser Gesetze ist fast stetig gestiegen und bewegt sich auf die Grenze von zwei Dritteln aller vom Bundestag bereits beschlossenen Maßnahmen zu, deren „Blockade“, also Ablehnung bzw. Nichtannahme im Bundesrat, den größten Machtfaktor parlamentarischer Opposition darstellt – auch wegen der teilweise ähnlichen antizipierenden Wirkung wie im Fall des Damoklesschwerts Bundesverfassungsgericht.

Dazu kann auch im Fall der „Einspruchsgesetze“, die keiner Zustimmung der Länderkammer bedürfen, die Opposition der Regierung die Arbeit zumindest erschweren: Legt eine Bundesratsmehrheit Einspruch gegen einen solchen Gesetzestext ein, kann dieser zwar vom Bundestag zurückgewiesen werden, was allerdings keiner einfachen, sondern der so genannten „Kanzlermehrheit“ bedarf, also der absoluten Mehrheit der Mitglieder des Parlaments – was zu starker Einschränkung nicht nur der regierungsamtlichen Reisetätigkeit in Sitzungswochen des Bundestages zwingt.

Nun mag all dies fast wie die Beschreibung eines oppositionellen Paradieses klingen, umso mehr, als sich „CDU/CSU-geführte Bundesregierungen (ohne Berücksichtigung der Großen Koalition) zwischen 1949 und Ende 2000 nur während knapp 40 Prozent ihrer Regierungszeit und SPD-geführte Regierungen nicht einmal während 3 Prozent ihrer Regierungszeit auf parteipolitisch gleichgerichtete Mehrheiten im Bundesrat stützen“¹⁹konnten. Wie in den Vereinigten Staaten ist auch in der Bundesrepublik „divided government“ eher die Regel, und wie die amerikanischen Wähler scheinen auch die deutschen bewusst für mehr Ausgleich und Kontrolle im politischen System zu votieren oder, genauer, sich zu enthalten.

Überschätzter Bundesrat

Der systematische Oppositionseffekt bei Landtagswahlen hat sich auf fast dramatische Weise Anfang 2003 in Hessen und Niedersachsen bestätigt, wo die Union triumphierte, weil enttäuschte SPD-Sympathisanten in die Enthaltung flüchteten. Wer im Bund in der Regierungsverantwortung steht, macht fast zwangsläufig Fehler, enttäuscht Erwartungen, muss Kompromisse suchen. Die grundsätzliche Folge: Die größte der die Bundesregierung tragenden Parteien kann bei Landtags- und Kommunalwahlen ihre möglichen Wähler weniger gut motivieren als die Opposition im Bund, die von der dann geringeren Wahlbeteiligung mit prozentualen Gewinnen profitiert – ohne dabei zwangsläufig die eigenen Stimmen zu mehren. Bis 1969 waren es eher bürgerliche Wähler, die regionale und kommunale Wahlen zum Protest nutzten, während nach dem Bonner Machtwechsel die Union ihrerseits in den 70er Jahren fast überall hinzugewann, wo die Beteiligung gegenüber der Vorwahl absank. Von 1982 bis 1998 wiederum erwiesen sich Landtags- und Kommunalwahlen als Ventil für Unzufriedene aus dem regierenden bürgerlichen Lager mit der bekannten Folge, dass die Opposition im Bundestag über den Bundesrat mitgestalten und in den Ländern personelle Alternativen entwickeln kann. Genau dies geschieht seit 1998 mit umgekehrten Vorzeichen. Wahlenthaltung wird zum Politikum, weil sie die Bundesregierung daran hindert, zu mächtig zu werden, und eine ausgleichende Wirkung im politischen System entfaltet.²⁰

Gleichwohl: Die Möglichkeiten der parlamentarischen Opposition im Bezug auf den Bundesrat werden zum einen stark überschätzt, zum anderen mit einem hohen Preis bezahlt.

Erstens verfügt der Bundesrat auch nicht nur ansatzweise über das machtpolitische Instrumentarium beispielsweise des US-Kongresses oder die „Offensivkräfte“ des Bundestages. Die deutsche Länderkammer kann aus Sicht der Bundestagsopposition lediglich Schlimmeres verhindern und aus einer schlechten Politik allenfalls eine weniger schlechte machen, wirklich gestalten kann sie gegen die Mehrheit des Deutschen Bundestages nicht.

Zweitens: Wenn sie über eine Bundesratsmehrheit verfügt, verwischen sich die Verantwortlichkeiten im politischen System und die Bundestagsopposition steht vor einem grundsätzlichen und zu ständigem internen Streit führenden Dilemma: Geht sie auf Konfrontationskurs, erlaubt sie der Regierung, die Verantwortung für deren Fehlleistungen oder Nichthandeln auf die Länderkammer zu schieben, deren „Blockade-Mehrheit“ als destruktiv zu brandmarken und auch über die Medien Druck zu erzeugen, die Opposition müsse, da mit in der Verantwortung, auch eigene Konzepte präsentieren – mit der Gefahr, die Nachteile interner Entzweiung darüber zu erleiden, zugleich die Praxistauglichkeit und mögliche Vorteile aber nicht belegen zu können. Als Beispiel mag die „Agenda 2010“ dienen, die ersten, von Bundeskanzler Schröder Mitte März 2003 im Bundestag angekündigten wirtschafts-, finanz- und sozialpolitischen Reformvorschläge. Allein durch die feierlich zelebrierte Vorstellung einer Liste von Ideen entstand in der Öffentlichkeit der Eindruck, die Regierung habe bereits gehandelt. Tatsächlich lagen aber über zwei Monate später weder konkrete Gesetzesentwürfe auf dem Tisch noch war eine Regierungsmehrheit im Parlament erkennbar, während die Opposition von allen Seiten mit Hinweis auf den Bundesrat aufgefordert wurde, nun „auch“ ihre Konzepte vorzulegen. Will sich die Opposition in der Länderkammer ablehnend verhalten, kommt das Risiko hinzu, sich gegebenenfalls wegen mangelnder Geschlossenheit der eigenen Reihen zu blamieren – wie im Sommer 2000, als die Bundesregierung ihre Steuerpläne im Bundesrat durchsetzte, weil der Berliner Regierende Bürgermeister mit einem Notgroschen für das Olympiastadion gekauft worden war und sich nach dessen „Umfallen“ die Dominosteine Bremen und Brandenburg anschlossen. Generell besonders schwierig zu organisieren ist der Zusammenhalt bei finanzpolitisch relevanten Entscheidungen: Notorisch klamme Landesregierungen neigen, haben sie Geld vor Augen, leicht dazu, sachliche Einzelfallaspekte wie ordnungspolitische Gesichtspunkte und parteipolitische Erwägungen hintanzustellen.

Entscheidet sich die Opposition dagegen für die andere Strategie und kooperiert, mag dies der Sacheffektivität und breiten Legitimation von Maßnahmen dienen. Konstruktive Bereitschaft zum verantwortungsvollen Mitgestalten gelangt indes kaum an die Öffentlichkeit und führt, weil Erfolge mit der Regierung „heimgehen“, aus wahltaktischer Perspektive sogar zu negativen Ergebnissen.

Ein Musterbeispiel für die konsequente Umsetzung einer einmal beschlossenen Oppositionsstrategie war die SPD-Blockade im Bundesrat 1996/1997, mit der die Sozialdemokraten genau zu dem Reformstau erheblich beitrugen, den sie im Bundestagswahlkampf 1998 erfolgreich beklagten – und 2000 mit ersten Schritten anzugehen schienen, die schon Jahre zuvor hätten Gesetzeskraft erlangen können. Der eher kooperative Stil der Unionsfraktion wie der Unionsländer im Bundesrat in den Jahren nach 1998, insbesondere auch nach dem 11. September 2001, war dagegen nicht nur aus der Not potentiell fraglicher Geschlossenheit geboren. Er hängt auch mit der Einstellung der bürgerlichen Wähler zusammen, die politische Obstruktion mit parteipolitischem Hintergrund nicht allzu lange zu tragen bereit sind. Die Wahlchancen der Union 2002 hat die partielle Kooperation dagegen nicht unbedingt verbessert. So unterstreichen die Erfahrungen der Sozialdemokraten in der 13. und der Christdemokraten in der 14. Wahlperiode: Konfrontation dürfte für eine Opposition erfolgreicher als Kooperation sein, soweit es die harmonieorientierte deutsche politische Kultur und der politische Gegner mit seinem „Blockade-Vorwurf“ zulassen.

Inhaltliches Profil und den Beweis der Regierungsfähigkeit scheint man jedenfalls leichter durch den Beispielcharakter der Arbeit von Länderregierungen zu gewinnen.

Geradezu verblüffend ist hier die Parallele zu den USA: Wie dort im Fall der Präsidenten hatten vier der letzten fünf Bundeskanzler zuvor Länderregierungen geführt. Dazu waren in Deutschland vier von den letzten fünf unterlegenen Kanzlerkandidaten amtierende Ministerpräsidenten – offensichtlich sind in beiden Ländern Erfahrungen in der Exekutive gefragt und in den Ländern bzw. Einzelstaaten auch entsprechende Profilierungsmöglichkeiten gegeben.

Der Preis für gute Einflusschancen und die Präsenz von Länderregierungen auf der nationalen Ebene sowie für den außerparlamentarischen Hebel der Berliner Opposition ist allerdings hoch: Weil Ministerpräsidenten und ihre Kabinette anders als Gouverneure in den Vereinigten Staaten an der Bundesgesetzgebung beteiligt sind, führt dieser Ausgleichs- und Integrationsmechanismus – unabhängig von der Qualität und dem Erfolg der Beteiligung – zur Wahrnehmung in der Öffentlichkeit, alle politischen Seiten seien einbezogen, alle irgendwie verantwortlich und irgendwie auch nicht. Mit der Folge, dass der – meist wenig sichtbare – Einfluss der Opposition auf die laufenden Regierungsgeschäfte größer, ihre Chance zur Erlangung der Macht auf der nationalen Ebene aber geringer ist als in anderen Ländern. So könnte beispielsweise nach einem Wechsel im Berliner Schloss Bellevue 2004, bei entsprechender Unionsmehrheit im Bundesrat und noch weiteren „Geländegewinnen“ der CDU, insbesondere im SPD-Stammland Nordrhein-Westfalen 2005, vor der Bundestagswahl 2006 das Pendel wieder in die andere Richtung ausschlagen: Große Magazine würden mit dunkel eingefärbten Deutschlandkarten einprägsam vor der totalen schwarzen Herrschaft warnen und so bei manchem harmonisch-konsensual denkenden und zu taktischem Handeln neigenden Wähler Alarm auslösen. Das paradoxe Ergebnis wäre vielleicht ein Beitrag dazu, dass dann beim wichtigsten Wahlgang im Land alles beim Alten bliebe und eine Bundesregierung quasi als Opposition aus Angst vor vermeintlich „ungebremster“ Durchsetzungskraft der eigentlichen Opposition gewählt würde.

Nicht zu bestreiten ist, dass bei allen Bundestagswahlen nach 1949 nur ein einziger politischer Wechsel durch Wählervotum erfolgte – und selbst das womöglich vor allem wegen des von den Medien wie auch der blockierenden Opposition stark beförderten Empfindens, dass da jemand im Amt schon zum Altkanzler gereift war. So erscheint politische Opposition in der Bundesrepublik nur formal in einer starken Position. Sie ist überall beteiligt […] – und doch nirgendwo richtig dabei? Dies darf nicht als politisch naiv missverstanden werden: Wer die Mehrheit der Bevölkerung bei einer Wahl nicht von sich zu überzeugen vermag, sitzt zu Recht in der Opposition und stellt auch keine Nebenregierung dar. Natürlich sollte bei aller Berücksichtigung des Minderheitenschutzes im Parlament auch die vom SPD-Fraktionsvorsitzenden Franz Müntefering nach der Bundestagswahl 2002 unterstrichene Devise „Mehrheit ist Mehrheit“ in einer Demokratie Gültigkeit besitzen. Misst man wie eingangs erwähnt die Qualität einer Demokratie auch an der Chance der Opposition, die Macht nicht nur durch Koalitionswechsel, sondern durch Wahlen zu erlangen, muss doch die Frage erlaubt sein, ob im – blockierten? – politischen System der Bundesrepublik nicht etwas weniger Beteiligung aller und stattdessen klarere Verantwortlichkeiten und vielleicht sogar ein dabei behilfliches Mehrheitswahlrecht wundersame Wirkungen entfalten könnten.

Noch jedenfalls vermischen sich letztlich wenig zielführende Vorrechte mit der politischen Kultur und weiteren, im Regelfall wenig beachteten Gesichtspunkte zu einer relativ tristen Berliner Oppositionswirklichkeit.

Oppositionswirklichkeit zwischen Tristesse und wachsender Ohn­macht

Vor allem die Wirkungen und der gewachsene Einfluss der Medien bis hin zum Internet bieten zusätzliche Chancen, stellen insgesamt politische Opposition nicht nur in Deutschland jedoch vor eher größere Probleme. Erstens: Soweit die viel beschriebene „Amerikanisierung“ nicht nur von Wahlkämpfen Mediatisierung und Personalisierung bedeutet, vergrößert sie zusätzlich den Abstand in der Wahrnehmbarkeit von Regierung und Opposition. Es ist ja richtig, dass eine Regierung eher Wahlen verliert als eine Opposition Wahlen gewinnt. Trotzdem gehört zu elektoral erfolgreicher Oppositionspolitik die durchschlagende öffentliche Thematisierung nicht nur der Schwächen der Regierung, sondern auch der Oppositionsalternativen. Genau dies ist angesichts der Zuspitzung politischer Aussagen auf mehrsekündige Satzfetzen und der wachsenden Personalisierung auch der wenigen noch transportierten politischen Inhalte eher schwieriger geworden.

Anders als Regierungschefs, Regierungsmitglieder und Funktionsträger in Regierungsfraktionen haben Oppositionspolitiker im Bund schließlich kaum Gelegenheit, repräsentative Termine wahrzunehmen: Symbolische Politik und präsidiale Posen z.B. bei der Eröffnung von Museen oder Messen entfallen ebenso weitgehend wie demonstrative Betroffenheit beim Besuch von Flut- und anderen Opfern. Leistungsschauen staatlicher Investitionstätigkeit sind wie Zeiten menschlicher Schicksalsschläge Stunden der Exekutive. Für die in der Mediengesellschaft so wichtigen Bilder fehlen der Opposition also die Anlässe. Die Spitzenkräfte der parlamentarischen Minderheit müssen in der veröffentlichten Meinung tendenziell mehr auf die Kraft des Wortes setzen und bei öffentlichen Auftritten eher auf ihre rhetorischen Fähigkeiten und Überzeugungskräfte als auf die Wirkung des Rahmens einer Veranstaltung. Die Rede eines Regierungschefs oder Ministers dagegen wird schon von vorneherein als Ereignis aufmerksam wahrgenommen, weil der einfliegende Helikopter, Schwärme von Journalisten und Photographen, die vollzählig anwesende lokale Prominenz und abschreckend dreinblickende Leibwächter die Bedeutung des Augenblicks ungeachtet seines Inhalts zu dokumentieren scheinen.

Überdies trägt das krasse Ungleichgewicht der Kräfte zwischen Regierung und Opposition, konkret deren jeweilige finanzielle und personelle Ausstattung, das seine bei – vor und nach 1982 und 1998! In der CDU/CSU-Bundestagsfraktion der 15. Wahlperiode beispielsweise sehen sich jeweils eine Hand voll Mitarbeiter vierstelligen Personalumfängen in Bundesministerien gegenüber und mühen sich, mit Hilfe einer kleinen Fraktionspressestelle Ansätze von öffentlicher Durchschlagskraft zu erzielen gegenüber der Kampagnenmaschinerie des Bundespresseamts, das selbst bescheidenste Fortschritte wie das noch nicht einmal komplett umgesetzte „Hartz-Konzept“ zur Reform des Arbeits„markts“ in ganz Deutschland auf monatelangen Jubeltourneen feiert.

Arbeitsweise und Wirkung der Medien tragen eben zur Verstetigung von Regierung und Opposition ihrerseits eher bei – es sei denn, es handelt sich bei Regierenden um schlecht inszenierte bzw. inszenierbare oder um überaus lange im Amt befindliche Politiker. Zugang zu Regierenden bedeutet Zugang zu den interessanteren Informationen und attraktiveren Terminen: In vielen der von ihrer Auflagenhöhe und der Nähe zur Macht nicht eben unabhängigen Medien ist eine doch eher ausgeprägte Neigung zur freiwilligen Selbstbescheidung gegenüber Regierenden bei der Inanspruchnahme von Pressefreiheit und ein weniger schonender Umgang mit Oppositionspolitikern zu beobachten. Unvorteilhafte Bilder eines Bundeskanzlers werden weitaus seltener abgedruckt als Ablichtungen eines im Plenum gähnenden Oppositionsführers. Photographen oder Journalisten, die im ersten Fall womöglich von den begehrten Reisebegleitungslisten gestrichen werden oder keine Interviewtermine bekommen, wissen im Fall des zweiten zu genau, wie sehr er auf sie angewiesen ist. Dazu kommt, dass auch Medienleute sich in einem von anderen Menschen nicht unterscheiden: Sie wollen lieber beim Sieger sein und nicht dauerhaft gegen die Stärkeren anschreiben oder ansenden.

Die strukturelle Unterlegenheit der Opposition wird am deutschen Beispiel besonders deutlich, wo es um politische Schuldzuweisungen und Geschichtsklitterungen als Teil des ganz normalen PR-Wahnsinns geht: Der mit hoher Drehzahl arbeitenden rot-grünen Regierungspropagandamaschinerie gelingt es erstaunlich oft, selbst nach mehrjähriger eigener Regierungsverantwortung Journalisten und der Öffentlichkeit zu vermitteln, an allen exekutiven Fehlleistungen, Unterlassungen sowie der „deutschen Krankheit“ seien ausschließlich die Globalisierung, die Krise der Weltwirtschaft, der 11. September 2001, der Irak-Krieg 2003 und natürlich das Erbe der Regierung Kohl schuld. Weitaus weniger Durchschlagskraft kann dagegen die Oppositions-Version entwickeln, der Kanzler sei für alles Negative bis hin zum Wetter allein verantwortlich.

Drittens: Besonders aufregend sind Regierung wie Opposition für die Medien dann, wenn sie sich mit sich selbst auseinandersetzen – genau dazu ist die Versuchung in der Opposition aber deutlich größer. Ohne die disziplinierende Wirkung von Macht und den Zwang, die eigene Mehrheit immer wieder zusammenzuhalten, kann deshalb parasitäre Publizistik vor allem zu einem Oppositionsproblem werden. Medienpräsenz vermag sich schließlich zur abhängig machenden Droge zu entwickeln. Der letzte Regierungssprecher Helmut Kohls drückte dies so aus: „Man wird süchtig danach, sich in der Zeitung zu lesen.“²¹Otto Hauser verlor 1998 neben seinem Amt auch die politische Bühne des Bundestagsmandates. Andere dagegen verloren „nur“ ihr Amt – und konnten dann als langjährige ehemalige Bundestagspräsidentinnen, Generalsekretäre, Minister und Staatssekretäre für ihre Fraktion zu einer echten Belastung werden, weil sie keine Rücksichten mehr zu nehmen brauchten und allzu oft auch nicht wollten. Denn zu gut kennen sie den einzigen Weg zur Sicherung nacheilender medialer Aufmerksamkeit und bedienen diesen Mechanismus, der dem Absatz von Memoiren und anderen Publikationen höchst förderlich ist, meist ohne Zögern: Nämlich ihren Namen und Bekanntheitsgrad gegen die eigene Partei oder Fraktion verwenden zu lassen – sei es durch vermeintlich inhaltlich motivierte Kritik am eigenen Lager, durch Übernahme von Kommissionstätigkeiten an dem Parlament vorbei, dem frau einst vorsaß, sei es des Weiteren durch Besuche bei bedrängten arabischen Potentaten oder durch ständiges nölendes Querdenken: Die Kritik eines Ex-Generalsekretärs und Ministers a.D. am eigentlichen politischen Gegner interessiert keinen, ein sich vom eigenen Fraktionsvorsitzenden abgrenzendes Statement erreicht die Titelseiten der Zeitungen.

Hier liegt auch eine Erklärung dafür, wieso es zu dem Eindruck kommen konnte, dass in der 14. Wahlperiode von 1998 bis 2002 „der Kanzler lange Zeit einen ungewöhnlich stark auf Konsens ausgerichteten Regierungsstil an den Tag legte“ ²²: Die vermeintliche Einbindung der Opposition bestand hauptsächlich darin, gegen den Willen ihrer Führung ehemalige und an Publicity interessierte Unions-Größen an der Spitze von ansonsten regierungskorrekt besetzten Gremien zu platzieren. Ein Stück weit wurde die parlamentarische Minderheit damit erfolgreich entwaffnet, weil allein Richard von Weizsäckers Gesicht regelmäßig bei der Verkündung somit scheinbar überparteilicher Kommissionsbefunde zu sehen war, von der Elbe-Flut bis zur Bundeswehr.

Vor 1998 war parasitäre Publizistik geradezu ein Markenzeichen des damaligen niedersächsischen Ministerpräsidenten Schröder, der erst den Parteivorsitzenden Scharping zermürbte und dann den Parteivorsitzenden und Kanzlerkandidatenkonkurrenten Lafontaine aus dem Weg räumte. Insgesamt erschwert diese Art öffentlicher Präsenz die Arbeit besonders einer Oppositionsführung deshalb so sehr, weil sie öffentlich den Eindruck von Zerstrittenheit befördert und damit sowohl die Integrationsleistung in Zweifel als auch mögliche Nachahmer oder nur wohlmeinende, aber die entsprechenden Debatten noch verlängernde Wortmeldungen nach sich zieht. All dies hängt mit einem in Deutschland angesichts seiner politischen Kultur besonders wichtigen operativen Ziel von Partei- und Fraktionsführungen zusammen: Geschlossenheit. Eine der größten Herausforderungen vor allem in der Opposition liegt darin, alle Andenker, Überdenker, Zu-Kurz-Denker, Nachdenker, Schnelldenker, Querdenker und Bedenker bzw. Bedenkenträger unter einen Hut zu bringen. Gelingt das nicht, wird die Minderheit im Parlament nicht als ernsthafte Alternative wahrgenommen. Uneinheitlichkeit gilt als Zeichen von Schwäche und Führungsversagen – auch weil die leserbriefschreibenden Bürger oder Journalisten, die gerne von dem nur seinem Gewissen verpflichteten Abgeordneten schwärmen, oft identisch mit denen sind, die in beißenden Kommentaren ein nicht geschlossenes Abstimmungsverhalten einer Fraktion als Politikunfähigkeit geißeln.

In vielen Sitzungen eines Geschäftsführenden Fraktionsvorstandes oder eines Fraktionsvorstands steht nach längerer streitiger Diskussion in Sachfragen, die nicht das „Herzblut“ der Fraktion bzw. der hinter ihr stehenden Parteien berühren, die Frage im Raum, mit welcher inhaltlichen Position am ehesten Geschlossenheit herstellbar sei: Mangelnde Geschlossenheit mindert eben erwiesenermaßen Wahlchancen drastisch. Aber nicht nur das: Sie verbaut auch die ohnehin geringen Aussichten, einer Regierung und Parlamentsmehrheit Zugeständnisse abzutrotzen.

Ein Beispiel aus dem Sommer 2001: Im Deutschen Bundestag stand eine Abstimmung über die Entsendung von Bundeswehreinheiten nach Mazedonien an. Unübersehbar war im Vorfeld die Mühe der Bundesregierung, die eigene Mehrheit im Parlament in dieser Frage zusammenzuhalten. Die Unionsfraktion sowie CDU und CSU entschieden sich daraufhin, die vermeintliche Schwäche der Regierung auszunutzen und deren Unterstützung mit der Forderung nach zusätzlichen Mitteln für die aus Oppositionssicht dramatisch unterfinanzierte Armee zu verbinden. Dieses Junktim bzw. die Drohung, aus taktischen Gründen gegebenenfalls gegen die eigene politische Grundlinie und den als richtig erachteten Mazedonien-Einsatz zu votieren, konnte nur bei absoluter Geschlossenheit funktionieren, da der Regierung, wenn überhaupt, im Parlament nur wenige Stimmen fehlen würden.

(Weiter in Teil II)